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La compleja génesis del Estado en América Latina II

Franco Gamboa Rocabado [1]

Las complejidades en el desarrollo político de América Latina nos obligan a pensar con cuidado sobre cuál es el papel de la historia y la necesidad de su comprensión por medio de la identificación de “procesos causales”. América Latina, no solamente se caracteriza por una particular trayectoria histórica, sino también por las problemáticas decisiones que los actores políticos y los líderes tomaron en un determinado momento para conducirnos hacia “senderos específicos”, de los cuales dependemos hasta el día de hoy.

Una problemática siempre difícil es la comprensión del origen del Estado en América Latina. Si bien no es posible construir una “gran teoría política” sobre el continente, y mucho menos explicar desde un solo perfil teórico la diversidad de situaciones en las que emergió el Estado, académicos estadounidenses como Fernando López-Alves y Miguel Ángel Centeno han hecho un esfuerzo encomiable con dos libros que merecen una detenida reflexión: State formation and democracy in Latin America, 1810-1900, Durham: Duke University Press, 2000; y Blood and debt. War and the nation-state in Latin America, Pennsylvania: The Pennsylvania University Press, 2002.

 

Centeno, Miguel Ángel. Blood and debt. War and the nation-state in Latin America
Pennsylvania: The Pennsylvania University Press, 2002.

 

El análisis de Centeno es muy novedoso en términos de utilizar un marco teórico pensado para la formación de los Estados en Europa, pero aplicándolo a Latinoamérica donde están ausentes la mayor parte de las condiciones históricas, económicas e institucionales sobre la consolidación del Estado como una organización legítima y moderna.

La hipótesis central de libro afirma que la “ausencia de guerras prolongadas” en el continente explican por qué el Estado es, hasta hoy día, tan débil como autoridad política, lo cual desemboca en múltiples limitaciones para acrecentar su legitimidad en las sociedades civiles latinoamericanas, sumamente divididas y reacias a reconocer al Estado el debido señorío y potestad que viabilicen una institucionalidad autónoma pero, sobre todo, efectiva.

Centeno considera que es inadecuado hablar de un “leviatán en América Latina” para referirse al Estado y, por lo tanto, es preferible explicar y comprender las fallas (fracasos) que caracterizan a las estructuras estatales al tratar de generar resultados importantes como la integración social; imponer la noción de ciudadanía para convertirse en un Estado que proteja los derechos fundamentales y genere condiciones de equidad; e identidad colectiva que facilite la conexión entre el Estado y el desarrollo de la Nación.

La gran limitación del libro es dejar de lado por completo a los países de América Central, concentrándose solamente en México y el Cono Sur; sin embargo, Centeno tiene interesantes hipótesis adicionales sobre cómo el Estado post-colonial tuvo una estructura burocrática que fue creciendo progresivamente y haciéndose cargo de los retos más importantes del crecimiento económico pero mediante una dudosa capacidad para ser “generoso en términos de clientelismo” y chocando con una total inefectividad para demandar la “cooperación obligatoria de la sociedad”; es decir, imponer una autoridad para generar recursos como la simple recaudación de impuestos. En este aspecto, por ejemplo, los problemas de fuga de capitales constituyen una prueba clara de la débil capacidad del Estado latinoamericano para controlas sus funciones económicas básicas.

Inclusive, si se analizan los alcances del autoritarismo estatal y la violencia política, según Centeno, el Estado también habría fracasado porque hay una brecha muy grande entre la visión que se tiene sobre el ejercicio de la violencia utilizando los recursos estatales, y la capacidad en sí misma del Estado como una institución legitimada que haga cumplir sus órdenes en los diferentes segmentos de la sociedad. Esto se relaciona directamente con las hipótesis planteadas por sociólogo alemán Peter Waldmann sobre el Estado anómico en América Latina.

La situación que mejor describiría a Latinoamérica es cómo la “ausencia del Estado ha promovido la violencia” que otros actores ejercen en medio del caos. Al mismo tiempo, la generación de violencia producida externamente; es decir, el surgimiento de guerras prolongadas que involucren a varios Estados, ha estado ausente del continente con pocas excepciones como las acciones expansionistas de Chile y Paraguay. Por lo tanto, América Latina manifiesta un déficit estatal que fue diluyendo el poder político, como aquella posibilidad de estar centralizado y administrado con éxito en la construcción de la institucionalidad de cualquier Estado. Los principales patrones planteados por Miguel Ángel Centeno son:

a) Las pocas guerras que surgieron en América Latina después de lograr su independencia generaron una crisis fiscal y gran deuda porque los Estados no pudieron ajustarse a los gastos provenientes de la guerra.

b) La formación de un estrato militar profesionalizado tuvo poca participación popular.

c) Las guerras habrían generado procesos de alienación patriótica; es decir, un desencanto con los resultados objetivos que posteriormente no promovieron el fortalecimiento del Estado.

d) Las crisis económicas en las situaciones de post-guerra causaron un serio déficit en los recursos que disponían los Estados o generaron rupturas con los mercados globales. Antes y después de las pocas guerras, en América Latina se mantuvo un excesivo regionalismo que obstaculizó, una vez más, la formación estatal y limitó las proyecciones de las imágenes de nación.

En consecuencia, según Centeno, las guerras limitadas y sin grandes desastres sociales traumáticos, en lugar de producir Estados de “sangre y hierro”, terminaron generando Estados con sangre, deudas y constantes conflictos de legitimación.

América Latina no refleja las condiciones histórico-políticas donde la guerra determina no solamente la formación de los Estados modernos en Europa, sino también el estímulo para un aparato institucional y administrativo efectivo. Asimismo, las élites latinoamericanas fracasaron al no convencerse de que la expansión de la soberanía estatal y su autoridad era un eje central a sus intereses; finalmente, el núcleo de las élites nunca dio la suficiente importancia a la definición de lo que significa la “nación”, razón por la cual el Estado evolucionó en medio de diferentes conflictos como un aparato burocrático inefectivo y sus tareas inconclusas no construyeron una sociedad identificada con los principales criterios de ciudadanía e identidad nacional.

El autor concluye afirmando que la “violencia organizada” en América Latina es lo que estuvo ausente desde las guerras de independencia, dando lugar  a un tipo específico de organización política donde el Estado carecía de una autoridad centralizada que explica, en todo caso, los tipo de violencia política ejercida dentro de las fronteras de cada país y no un conjunto de guerras entre los Estados latinoamericanos. De manera intermitente, los conflictos de carácter político, social, racial y regional, apenas fueron controlados desde la centralidad estatal pues la función hobbesiana del Estado estuvo subdesarrollada y lo que siguió fue un conjunto de violencias de todos contra todos, razón por la cual quedaba poca energía para ejercer la guerra “hacia afuera” con otros Estados.

El ejército fue utilizado para sofocar la violencia y los diferentes conflictos adentro de cada “desorden estatal”, levantándose como el defensor de un siempre “mal definido” sentido de nación. Las fuerzas armadas tuvieron que hacerse cargo de la defensa contra un enemigo interno, sin resolver las condiciones de un Estado escuálido como estructura burocrática, violencia organizada y eficiencia institucional; es por esto que éste tampoco tuvo la capacidad de romper con el statu quo geopolítico.

Por último, Centeno reconoce que las tesis de Charles Tilly sobre cómo la coerción y violencia representan la identidad específica del Estado moderno, pueden no ser refutadas por la experiencia latinoamericana porque, efectivamente, no sabemos si en el continente “existen los Estados en un sentido estricto”.

Aquí radican algunas fortalezas metodológicas del libro porque partiendo de las propuestas teóricas de Tilly, Centeno llega a “falsificar con datos históricos” la fatal combinación entre coerción, violencia y estructura organizacional que se condensan en el Estado moderno; sin embargo, si se analizan otros continentes que sufrieron guerras internacionales y desequilibrios prolongados como Vietnam, Cambodia, Laos y el sudeste asiático en los años sesenta y setenta, tampoco se observa la emergencia de Estados sólidos sino todo lo contrario. Cuanto más impactaron las guerras internacionales y los conflictos de la Guerra Fría, también mayor fue el subdesarrollo institucional del Estado en aquellos países sometidos a la dinámica intolerante de las esferas de influencia que fueron tensionadas por las relaciones internacionales entre los Estados Unidos y la Unión Soviética.

Conclusión: los legados de la historia

Así ingresamos en el terreno de la filosofía de la historia; es decir, debemos preguntarnos ¿cuáles son las direcciones peculiares que América Latina tomó durante el siglo XX en materia de desarrollo económico, discontinuidad política, estructura institucional (o configuración estatal) y legados heredados del pasado que seguirán influenciando en los futuros caminos del siglo XXI?

El análisis, por ejemplo, del Estado burocrático-autoritario es fundamental. Éste emergió en la década de los años 50 en la mayoría de los países del Cono Sur, como consecuencia del proceso latinoamericano de modernización, donde la crisis económica, así como las demandas de integración y participación en dicha modernización por parte de las clases trabajadoras y las clases medias, provocaron un conflicto que trató de ser resuelto por las élites gobernantes – aliadas tanto con la burguesía como con el capital transnacional – utilizando la represión violenta y la eliminación de la competencia democrática entre las fuerzas políticas, como el principal recurso para mantenerse en el poder. El Estado burocrático-autoritario se transformó en un escenario de lucha sobre los rumbos de la modernización y la toma de decisiones política en el largo plazo.

En las décadas de los años 40 y 50, los objetivos del desarrollo económico, como por ejemplo la expansión del mercado y la industrialización, se convirtieron, junto con el nacionalismo, en el pagamento ideológico para el despegue y el logro de una verdadera independencia internacional a través de las bases de una industria doméstica.

Las perspectivas iniciales de una industrialización endógena, en gran medida, dieron resultado pero tropezaron con un obstáculo central: el fracaso en la distribución de los beneficios de la modernización desarrollista, que se mantiene hasta el día de hoy si se analizan los indicadores de pobreza persistente y desigualdad. El sector industrial exportador era el principal generador de divisas y, por lo tanto, tuvo una influencia desproporcionada en el centro del poder gubernamental, sobre todo en Brasil y Argentina.

La estrategias del populismo caudillista que controlaba el poder en aquellos años, llevaron a cabo un proceso de cooptación de los sectores sindicales y, al mismo tiempo, ampliaron el mercado interno con el objetivo de incorporar más consumidores y clases medias para retroalimentar a las industrias domésticas, hasta que explotó la crisis económica a través de la hiperinflación y la excesiva dependencia industrial de los bienes de capital y la tecnología extranjera, sin los cuales el modelo de desarrollo no podía funcionar.

Desde el punto de vista político, las coaliciones populistas realizadas por Juan Domingo Perón en Argentina y Getulio Vargas en Brasil en los años 50, generaron un proceso de inclusión política de los grupos urbano-populares y obreros sindicalizados que a comienzos del siglo XX no existía. Sin embargo, todo terminó en el fracaso del proyecto de desarrollo y la industrialización horizontal. La dependencia, súbitamente, regresó pero esta vez con el rostro del endeudamiento externo. La politización en aquella época, no solamente en términos de organización sindical, sino también en términos de presiones para acceder a ciertas mercancías, fue un resultado histórico del tipo de modernización occidental-industrial que representó el factor determinante durante la vigencia del proyecto desarrollista.

Hacia los años 60, las élites argentinas y brasileñas dominantes reaccionaron con preocupación en medio de la crisis económica, ya que temían un giro radical de las movilizaciones populares, generando un retroceso excluyente y coercitivo mediante el uso instrumental del poder militar para realizar golpes de Estado. En aquel entonces, todos los actores sociales y políticos manifestaron una relación ambigua con el régimen democrático.

Por una parte, las élites consideraron que el desarrollismo era suficiente para tener un equilibrio modernizante y mantener cooptados a los sectores populares. Una vez que el modelo se rompió, las clases populares y los sindicatos organizados, probablemente no buscaron el establecimiento de una democracia como la que ahora nos imaginamos (por ejemplo, una democracia representativa y con instituciones que definen las reglas del juego), sino que ejercieron altos niveles de violencia y resistencia, sobre todo para enfrentar la represión militar.

El centro de los conflictos que la democracia latinoamericana confronta hasta hoy día, es la brecha que existe entre la búsqueda de una integración política de los grupos populares y desfavorecidos, junto a la diferenciación económica y los retos del crecimiento económico que la modernización trajo desde la década de los años 50. Un efecto que sintetiza esta tensión, es lo que el cientista político argentino Guillermo O’Donnell denomina como diferenciación-integración, que básicamente se expresa en la persistencia del populismo como fenómeno político en América Latina y en las pugnas políticas por el control de los recursos del Estado.

La importante relación entre el crecimiento de la burocracia y el autoritarismo, también es válida inclusive en la actualidad para comprender el funcionamiento de muchas estructuras estatales latinoamericanas. El Estado burocrático-autoritario es una consecuencia muy particular de la modernidad implantada en América Latina, porque implicó el aumento del tamaño del aparato estatal y su tecno-burocracia, con la finalidad de satisfacer las demandas de las clases medias y seguir alimentando las orientaciones del desarrollo industrial protegido desde el Estado.

La inserción del movimiento obrero como una expresión del modelo de desarrollo, es también otro producto histórico junto con la ampliación e inclusión en la estructura socio-histórica de actores sociales que estuvieron marginados a comienzos del siglo XX. Aquí, el concepto de corporativismo es muy relevante para comprender las relaciones entre el Estado y el comienzo de algunas organizaciones obreras durante el periodo de desarrollo industrial y modernizador en América Latina.

El corporativismo involucró la legalización e institucionalización de un movimiento obrero organizado, el cual estaba moldeado y controlado por el Estado. Una vez más, el Estado representó no sólo el eje del proyecto industrializador desde los años 50 en adelante, sino también el escenario de cooptación de otros actores sociales, así como el terreno de disputa entre las clases sociales que se van diferenciando claramente dentro del modelo industrial. Finalmente, el Estado también trató de vertebrar una imagen de nación y unidad que no existía en el nacimiento de las nuevas repúblicas a finales del siglo XIX.

Los procesos históricos de incorporación del movimiento obrero como parte activa de la dinámica política, constituyeron factores clave de la democratización y la aceptación de demandas populares para tratar de lograr un beneficio igualitario de los frutos de la modernización. La dinámica de clases (lucha de clases) en el modelo industrial capitalista latinoamericano muestra cómo el movimiento obrero fue uno de los actores primordiales que abrió el camino hacia la democratización, algunas veces en alianza con las clases medias y en otras de manera independiente.

Las respuestas represivas de la burguesía y las élites gobernantes conservadoras, no solamente manifestaron una relación ambigua con los regímenes democráticos, sino que al mismo tiempo prefirieron utilizar las estructuras estatales, tanto para excluir al movimiento obrero del sistema político, como para usufructuar los beneficios materiales de la industrialización, aún a costa del descalabro económico y la crisis que terminó erosionando las raíces del Estado como fundamento del desarrollo. La expresión más clara de este deterioro fueron los sucesivos golpes militares entre las décadas de los años 60 y 70.

En la reflexión del desarrollo político latinoamericano, la autonomía de “lo político” adquiere centralidad, no sólo porque la esfera política sigue un patrón propio y un particular ritmo de cambio, sino también porque tiene una forma altamente discontinua. En consecuencia, siempre resultará estremecedor o fascinante saber qué se esconde detrás de los ciclos históricos críticos que tiene el continente.

Las interrogantes respecto del funcionamiento y racionalidad histórica podrían incluso aplicarse a una serie de problemáticas surgidas en Centroamérica, cuyo sino está directamente ligado a las intervenciones militares de los Estados Unidos, que marcaron un rumbo específico de dependencia y modernización incompleta. ¿En qué sentido, América Latina se encuentra definitivamente atrapada en una dependencia legada por su pasado histórico, sin poder elegir racionalmente otras rutas de desarrollo socio-político?

No hay nada racional y definitivo sobre el esfuerzo por alcanzar la modernización o niveles homogéneos en la estructura capitalista de los países subdesarrollados. Es imposible que la corrupción, el populismo, el caudillismo, las guerras y el pragmatismo político de las élites gubernamentales, por sí solos, expliquen los fracasos y trayectorias históricas de América Latina.

Lo que hoy presenciamos es el paso de un estado de consciencia sobre el desarrollo hacia otro donde imperan el sin sentido y fuerzas ocultas. Debemos dejar de confiar en aquellos “modelos” que ofrecen una anatomía completa sobre la conciencia recta para alcanzar el crecimiento y la hiper-modernización. No hay tal conciencia recta, solamente impulsos históricos cargados de azar y mezclados con acciones humanas que disparan hacia atrás y hacia delante.

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